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我國就業政策的六十年變遷

來源:admin  發布時間:2010-11-22 9:23:03
 我國的就業政策,是社會主義經濟政策體系的重要構成內容。就業的具體形式,是由社會主義經濟模式的總體框架所決定的。傳統的計劃經濟體制在建立和形成過程中出臺了一系列就業政策,逐步形成了與之相適應的傳統就業制度。自20世紀70年代末期以來,隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變,我國的就業政策和就業制度已經發生了深刻的變化,企業、事業單位與勞動者相互選擇的市場機制正在逐步形成。

  一、改革開放前的就業政策

  (一)改革開放前就業政策的形成

  建國初,為了解決舊社會遺留的400萬失業人員,以及城鎮新成長的勞動力就業問題,我國主要采取了以下就業政策:(1)政府統一安排舊有公職人員和官僚資本主義企業的職工。(2)其他失業人員實行介紹就業和自行就業政策。(3)對部分一時找不到合適工作的人員,采取生產自救和以工代賑等辦法,使其在繼續求職期間能有基本生活費來源。

  這一階段,國家允許國有、私營企業和事業單位自行招工。1952年,政務院已提出逐步實施統一調配勞動力,但在具體招工用人過程中,仍允許各單位自主選擇錄用。此間,固定工制度僅在一部分職工中推行,企業有權自行決定使用臨時工。由于臨時工、合同工所占比重較大,政府又沒有完全禁止辭退職工,各企事業單位的用人,基本上仍保持能進能出的勞動力運行機制。

  1955年之后,就業政策發生了較大變化,企事業單位的用人自主權漸趨削弱,并逐步建立起由各級勞動部門統一管理勞動力運行的制度。1955年,勞動部頒布的有關文件指出,依據對勞動力調配實行統一管理和分工負責的原則,各企業招工必須由勞動部門統一進行。與此同時,企事業單位中固定工數量增多,政府又頒布了禁止辭退職工的規定,各單位用人便往往只能進不能出了。1957年,由于上年新增職工大大超過國家計劃,國務院發出通知,規定使用臨時工的指標也需經中央主管部門或省、市和自治區政府批準。這樣,用人招工權被進一步集中到政府的勞動部門。這一時期,政府負責安排的人員范圍不斷擴大,從大中專畢業生和部分復員轉業軍人開始,漸漸發展到城鎮中需要就業的全部人員,最終形成了以政府統包統配和固定工制度為主要特征的就業政策。這種就業政策,對穩定社會秩序,促進經濟建設,起過一定的積極作用。

  “一五”期間,我國較好地解決了城鎮新增勞動力和失業者的就業問題,為下一階段的勞動就業奠定了現實基礎。但是,由于“大躍進”造成的嚴重失誤,使勞動就業形勢驟然逆轉。1958~1960年,全國凈增職工2868萬人,其中2000萬人來自農村,他們75%在工業部門就業,其中64%集中于重工業部門。1961年開始的3年經濟調整時期,不得不精簡職工2000多萬人,其中大部分被動員回鄉從事農業生產。

  經濟建設收縮和企業精簡職工,影響了工礦企業對勞動力的吸納。到1963年底,全國城鎮尚有200萬人未能安置,其中85%以上為青壯年勞動力。面對此種情況,政府對城鎮求職者在實施統包統配政策的同時,采取比較靈活的安置辦法。一方面,勞動部門通過開辟城鎮生產和服務新途徑,組建各種手工業、商業和服務業等集體企業,增加就業崗位,繼續執行統一配置勞動力的方針;另一方面,有計劃地動員部分城鎮青年上山下鄉,提倡從事家庭副業和自謀職業,對未升學的青年進行文化補習或職業培訓等,盡力減緩就業壓力,從而使城鎮閑散勞動人口和新增勞動力,基本上得到了妥善安置。

  1966年開始的十年動亂,將國民經濟推向崩潰邊緣,打亂了正常的就業制度。特別是頭三年,由于工礦企業停止招工,大專院校停止招生,使400萬初高中畢業生滯留在社會等待安排。當時的解決辦法是,大量動員城鎮知識青年上山下鄉。到1979年,由于調整了城鎮知識青年上山下鄉政策,城鎮新增勞動力不再推向農村,同時歷年下鄉的知識青年要返城,以及按政策留城而尚未就業者、自行回城者和其他待業者,等待政府安置的勞動力達1500萬人,政府面臨著新中國成立以來前所未有的嚴峻形勢,繼續推行統包統配的就業政策困難重重,所以,這種就業制度的改革勢在必行。

  (二)改革前就業政策的主要特征

  改革前的就業政策,自20世紀50年代中期產生以來,經過十多年的發展,至20世紀60年代中后期基本定型,一直沿用到20世紀70年代末。其主要特征是:

  1.勞動政策以指令性勞動計劃為基石。表現為國家對勞動力主要是城鎮待業人員,制定統一的指令性計劃進行調節。由于不存在勞動力市場,勞動力資源配置難以體現價值規律和競爭規律的要求。企業沒有招聘職工的自主權,只能執行國家的招工計劃。企業增加新職工,首先得有勞動計劃的人員指標,拿不到進入指標便無法招工。

  2.就業政策以統包統配為基本特征。表現為政府直接控制就業崗位,包攬勞動者就業,用行政手段把勞動力資源配置到各個生產部門,勞動者不能自由選擇職業和工作崗位。勞動者就業后,他的工資、獎金、津貼和福利,由國家而不是由企業制定標準發放,并全部由國家負擔。國家還對已就業人員一包到底,實行終身就業保障,使其再無失業之虞。

  3.用工政策以國家固定工為主體。由于國家計劃中職工人數指標,一直與工資總額控制指標掛鉤,企業人員增減直接涉及工資數量的變動,而人員和工資指標均由政府控制,所以企業用工只能堅持國家統一計劃、統一招收、統一分配的形式。企業一旦有用工指標招進職工,這些職工便固定在企業中,既不能辭退他們,又不能讓其自由流動,只能進不能出。

  (三)改革前就業政策的弊端

  改革前就業政策出臺不久,就暴露出一些弊病:不少單位富余人員越來越多,既很難調劑,又無法辭退,嚴重影響了勞動生產率的提高。還有一些職工成為固定工,有了鐵飯碗,不再勤奮工作,勞動紀律松弛。針對這些情況,1958年上半年,勞動部提出,今后企業招收新工人時,應廣泛使用長期合同工和短期合同工。除了部分掌握復雜技術的生產骨干外,盡力少用固定工。然而,這種改革設想,剛剛提出不久,便被“大躍進”的狂熱淹沒了。隨著社會主義建設事業的發展,統包統配就業制度的弊端暴露得越來越明顯了,它主要表現為勞動調控機制呆板,計劃指標因脫離勞動力市場供求而嚴重失實,政府統得過死,包得過多,能進不能出,一次分配定終身,嚴重影響了企業和勞動者的積極性,束縛了生產力的發展。

  二、我國改革開放初期就業政策演進的四大步驟

  20世紀70年代末,我國邁進改革開放新時代,就業制度與其他經濟體制一起,開始沖破計劃經濟體制的樊籬。改革開放初期,就業政策從妥善安置十年動亂郁積下來的待業人口入手,由表及里地推進創新,逐步以廣開門路形成多元化就業格局,在新增勞動力中確立雙向選擇關系,全面促使勞動力合理流動,直至剝離企業富余人員。就業政策的這一演進歷程,大體包括以下四大步驟。

  (一)外圍層次改革的就業政策:通過廣開門路形成多渠道多元化的就業格局

  十年動亂結束后,特別是黨的十一屆三中全會以來,政府采取大力發展集體企業,加快消費品生產,擴大服務性行業經營范圍,廣泛組建勞動服務公司,開展多種形式的就業技術培訓等有效措施,努力拓寬就業門路。

  1980年8月7日,中共中央轉發的全國勞動就業工作會議文件《進一步做好城鎮勞動就業工作》率先提出“在國家統籌規劃和指導下,實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合”的方針。這個“三結合”方針的提出,突破了政府統包統配政策單渠道安置勞動力的就業制度,開辟了國有、集體和個體多條就業渠道,逐步形成了多元化的就業政策新景象,開始從外圍層次的社會勞動力管理入手改革勞動就業制度。

  1981年10月17日,中共中央和國務院又頒布了《關于廣開門路,搞活經濟,解決城鎮就業問題的若干決定》,指出要通過進一步調整產業結構和所有制結構,在發展經濟和各項建設事業的基礎上,有計劃有步驟地解決就業問題,并提出要運用政策大力引導、鼓勵、促進、扶持集體和個體經濟的發展。

  隨著國民經濟的發展和就業政策的創新,1977~1981年,全國城鎮共安置3700多萬人就業,絕大多數地區已將以往郁積的待業人員基本安置完畢,從而卸下了空前沉重的就業包袱。

  (二)內圈層次改革的就業政策:通過公開招工在新增勞動力中確立雙向選擇關系

  20世紀80年代初,隨著經濟體制改革,多種經濟成分的出現和發展,特別是在“三結合”就業方針的指導下,敞開了就業門路,拓寬了就業渠道,就業結構呈現出多樣化格局。此時,全民企事業單位的用工制度開始發生變化,用人單位有了一定招工自主權。

  1986年7月12日,國務院發布《國營企業招用工人暫行規定》,該規定提出,企業招用工人,應貫徹執行先培訓后就業的原則,面向社會,公開招收,全面考核,擇優錄用。這一規定,把競爭機制引入就業領域,還賦予企業在招工中擁有選擇權,為形成勞動者與企業的雙向選擇關系打下了基礎。這一規定還明確廢止兩種招工辦法:一是企業不得以任何形式進行內部招工,二是不再實行退休工人子女頂替,使企業選擇新職工有了更大的回旋余地。

  與此同時,國務院還發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》,提出對新招職工普遍實行勞動合同制,首先在新增職工中打破了固定工制度。勞動合同制的推行,改變了原有的用工模式,把勞動就業制度改革,從外圍層次的社會勞動力管理,進一步推向內圈層次的企業新增勞動力管理。但是,這次用工制度改革,僅僅局限于就業增量部分,尚未觸及城鎮就業存量部分,企業原有職工仍然保持著固定工制度。

  (三)核心層次改革的就業政策:通過全員勞動合同制促使勞動力合理流動

  20世紀50年代,我國曾實行過勞動合同制。1951年5月15日,勞動部公布的《關于各地招聘職工的暫行規定》載明:“招聘職工時,雇用者與被雇用者,雙方應直接訂立勞動契約,須將工資、待遇、工時、試用期以及招往遠地者來往路費、安家費等加以規定,并向當地勞動行政機關備案。”后來,隨著統包統配政策的形成,逐漸放棄了勞動合同制。

  1980年,勞動合同制在三資企業中恢復。1986年把它全面推行到全民所有制的新增職工范圍。接著,從1987年的勞動“優化組合”,到1991年的破“三鐵”,大范圍地推動企業原有的固定工制度改革。

  1992年7月23日頒布的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》規定:“企業可以實行合同化管理或者全員勞動合同制。”實行全員勞動合同制,合同化管理范圍,由新增職工擴大到包括原有職工在內的全體就業人員。這樣,就業政策創新和就業制度改革,又向前跨上了一級大臺階,從內圈層次的企業新增勞動力管理,直接深入到核心層次的國家固定工制度。實行全員勞動合同制,消除了企業原有職工與新增職工的用工差別,避免了兩種不同用工制度并存帶來的弊端,有利于廣泛開展勞動者競爭上崗,可以促進勞動者合理流動,優化勞動組合和生產要素資源配置。

  (四)硬核層次改革的就業政策:通過勞動計劃體制改革剝離企業富余人員

  傳統勞動就業制度,由指令性計劃管理的勞動制度、統包統配的就業制度和固定工模式的用工制度三個鏈環共同構成,勞動計劃體制則把三個鏈環固化為一體。所以,構成傳統勞動就業制度的硬核部分是計劃體制。如果說,觸及國家固定工制度已經到達傳統勞動就業制度的核心層次,那么在這個核心層次中起硬核作用的便是勞動計劃。

  勞動、就業和用工政策必須協同創新,勞動、就業和用工制度必須協同改革,才能徹底沖破計劃經濟的束縛,全面鞏固和擴大勞動就業制度的改革成果。在保留原有勞動計劃體制的條件下,單方面的就業改革,或單方面的用工改革,都將收效甚微。比如,《國營企業招用工人暫行規定》,盡管賦予企業一定的招工自主權,但它同時規定,企業招用工人“必須在國家勞動工資計劃指標之內。”這樣,企業既不能自主決定招工的數量,也不能自主決定招工的時間、地點、條件和方式,招工自主權,僅僅表現為在勞動部門分配來的人員中作有限的選擇。又如勞動“優化組合”和破“三鐵”,由于沒有勞動計劃體制改革相配套,不是流于形式,就是半途而廢。因此,全面創新就業政策和改革就業制度,要以徹底拋棄傳統的計劃體制為前提。

  1992年,黨的十四大把建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標,從根本上動搖了傳統計劃經濟體制基礎。1993年,黨的十四屆三中全會決定,培育市場體系的重點,是金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場和信息市場,要把開發利用和合理配置人力資源作為發展勞動力市場的出發點。自此以來,勞動制度改革取得了突破性進展,縮小了勞動工資指令性計劃的調節范圍,先后在許多領域放棄了計劃管理,使其迅速趕上就業制度和用工制度的改革步伐。這樣,就業政策創新和勞動就業制度改革,終于躍過最后一級臺階,由核心層次的改變固定工身份,繼續深入到硬核層次的剝離企業富余人員。

  三、社會主義市場經濟條件下就業政策的變動趨勢

  (一)確立適應市場經濟的就業政策創新目標

  考察改革開放初期就業政策的變遷軌跡,不難看出,就業政策正在朝著適應市場經濟的方向演變。它的創新目標,就是通過勞動、就業和用工政策的全面創新,建立政府宏觀調控的市場競爭就業機制。這一時期,政府就業工作面臨的壓力,主要來自下崗和失業職工的再就業。為了緩解這種壓力,1993年底,勞動部提出了再就業工程計劃,并于1994年初開始在30個城市搞試點,1995年4月經國務院辦公廳批準在全國范圍內實施。與此同時,勞動力市場體系建設和制度建設進一步完善。到1996年底,我國已建立職業介紹機構3.1萬個,勞動力資源配置的市場化進程日益加快。1999年3月,九屆人大二次會議的《政府工作報告》指出,要加強多種形式的職業培訓,拓寬就業門路,引導職工轉變擇業觀念,爭取盡可能多的下崗職工實現再就業。下崗職工再就業以后,要與原企業解除勞動關系。三年以后還沒有再就業的下崗職工,也要與原企業解除勞動關系,轉到社會保險機構領取失業保險金;享受失業保險兩年后仍未就業的,轉到民政部門領取城鎮居民最低生活費。這“三條保障線”,是有中國特色社會保障制度的重要組成部分,也是促使就業政策走向創新目標的重要保證。

  (二)規范勞動力市場的管理制度

  2000年12月8日,勞動和社會保障部公開發布并開始施行《勞動力市場管理規定》,目的是為了保護勞動者和用人單位的合法權益,發展和規范勞動力市場,推進市場經濟條件下的就業工作。該文件指出,用人單位可以通過委托職業介紹機構、參加勞動力交流洽談活動、以大眾傳播媒介刊播招用信息、利用互聯網進行網上招聘,以及法律、法規規定的其他途徑自主招用人員,并對用人單位招用人員時不得采用的行為作出規定。同時,該文件規定了開辦職業介紹機構應當具備的條件、職業介紹機構可以從事的業務,以及禁止出現的行為,還對公共職業介紹機構應當免費提供的服務作出規定。

  (三)進一步做好就業和再就業工作

  2002年9月30日,中共中央、國務院發布《關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》,指出要統一認識,加強領導,明確再就業工作目標和責任;努力開辟就業門路,積極創造就業崗位;完善和落實促進再就業的扶持政策;改進就業服務,強化再就業培訓;堅持統籌兼顧,搞好就業的宏觀調控;確保國有企業下崗職工基本生活,確保企業離退休人員養老金按時足額發放,完善社會保障體系。此后,連續3年召開全國性會議,重點圍繞解決國有企業下崗失業人員再就業問題,制定和完善就業政策,對就業再就業工作進行部署。2005年11月4日,國務院發布《關于進一步加強就業再就業工作的通知》,指出必須看到,我國勞動力供大于求的基本格局在相當長時期內不會改變。今后幾年,就業再就業工作的重點,仍是解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題和重組改制關閉破產企業職工安置問題。同時,也要繼續做好高校畢業生、進城務工農村勞動者和被征地農民等的就業再就業工作。2007年6月28日,勞動和社會保障部發布《關于全面推進零就業家庭就業援助工作的通知》,其目的是擴大再就業政策扶持范圍,健全再就業援助制度,著力幫助零就業家庭和就業困難人員就業。

  (四)做好高校畢業生就業工作

  2005年6月29日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》,指出積極引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業,有利于青年人才的健康成長和改善基層人才隊伍的結構,有利于促進城鄉和區域經濟的協調發展,有利于構建社會主義和諧社會和鞏固黨的執政地位。2006年2月27日,人事部、教育部、財政部、勞動和社會保障部、國務院國有資產監督管理委員會、國防科學技術工業委員會聯合發布《關于建立高校畢業生就業見習制度的通知》,旨在幫助回到原籍、尚未就業的高校畢業生提升就業能力,促進供需見面,盡快實現就業。同時,我國從2006年開始連續三年發出通知,要求切實做好高校畢業生的就業工作。2009年1月19日,國務院辦公廳發布《關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》,指出高校畢業生是我國寶貴的人力資源。當前,受國際金融危機影響,我國就業形勢十分嚴峻,高校畢業生就業壓力加大。各地區、各有關部門要把高校畢業生就業擺在當前就業工作的首位,采取切實有效措施,拓寬就業門路,鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中西部地區和中小企業就業,鼓勵自主創業,鼓勵骨干企業和科研項目單位吸納和穩定高校畢業生就業。

  (五)制定解決農民工問題的政策

  2006年1月31日,國務院頒布《關于解決農民工問題的若干意見》,旨在統籌城鄉發展,保障農民工合法權益,改善農民工就業環境,引導農村富余勞動力合理有序轉移,推動全面建設小康社會進程。

  (六)制定殘疾人就業政策

  2007年5月1日開始,我國施行《殘疾人就業條例》。該文件規定,國家對殘疾人就業實行集中就業與分散就業相結合的方針,促進殘疾人就業。用人單位應當按照一定比例安排殘疾人就業,并為其提供適當的工種、崗位。具體比例由省、自治區、直轄市人民政府根據本地區的實際情況規定,但不得低于本單位在職職工總數的1.5%。用人單位安排殘疾人就業達不到其所在地省、自治區、直轄市人民政府規定比例的,應當繳納殘疾人就業保障金。依法征收的殘疾人就業保障金應當納入財政預算,專項用于殘疾人職業培訓以及為殘疾人提供就業服務和就業援助,任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分。殘疾人就業保障金征收、使用、管理的具體辦法,由國務院財政部門會同國務院有關部門規定。財政部門和審計機關應當依法加強對殘疾人就業保障金使用情況的監督檢查。

  四、結束語

  考察我國就業政策60年演變的歷程,可以發現,就業政策是宏觀經濟政策的重要組成部分。它是由經濟體制所決定的,有什么樣的經濟制度,就有什么樣的就業政策。改革開放以來,我國就業政策從拋棄統包統配方式開始,逐步打破固定工用工模式,改革指令性勞動計劃體制,全面推進勞動、就業和用工政策創新。它確立的目標,是建立政府宏觀調控的市場競爭就業機制。此后,圍繞這一目標,出臺了再就業工程計劃、加強高校畢業生就業、解決農民工問題,以及促進殘疾人就業等新政策。可以預計,我國的就業政策,將會沿著既有的目標指向繼續推進創新,從而更加合理地配置勞動力資源。

 

  來源: 經濟理論與經濟管理 2009年第10期


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